連州市人民政府關于加強行政規范性文件制定和監督管理的實施意見

連府〔2024〕66號

各鎮（鄉）人民政府，市政府各部門、各直屬機構：

　　為貫徹落實國務院、省政府關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見，嚴格執行《廣東省行政規范性文件管理規定》《清遠市人民政府關于加強行政規范性文件制定和監督管理的實施意見》（清府〔2023〕53號），深入推進依法行政，加快建設法治政府，有效保障公民、法人和其他組織合法權益，現結合我市工作實際，制定本實施意見。

　　一、行政規范性文件的概念及基本規范

　　（一）行政規范性文件的概念

　　行政規范性文件（以下簡稱規范性文件）是指除政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。

　　規范性文件分為市政府規范性文件、部門規范性文件和鎮（鄉）政府規范性文件。市人民政府（含市政府辦公機構）以自己的名義制定的規范性文件為市政府規范性文件；依法以自己名義履行行政管理職能的政府部門以及經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織制定（含經本級人民政府同意后以部門名義發布）的規范性文件為部門規范性文件；各鎮（鄉）人民政府以自己的名義制定的規范性文件為鎮（鄉）政府規范性文件。

　　（二）一般不作為規范性文件管理的情形

　　1.行政機關制定的對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事、保密、工作考核、監督檢查和責任追究等方面進行規范但不涉及行政管理相對人權利義務的文件；

　　2.行政機關內部管理規范、工作制度、工作要點、工作總結、工作計劃；

　　3.涉及行政管理相對人權利義務但該權利義務不具有確定性，不能直接援引作為行政管理依據的工作意見、工作部署、工作方案、工作規劃和發展綱要等；

　　4.明確行政管理事項的內部流轉程序、內部分工及辦理時限的文件；

　　5.對法律、法規、規章和上級規范性文件內容的摘錄、匯編；

　　6.技術標準、技術操作規程、技術規范；

　　7.公示辦事時間、地點等事項的便民通告；

　　8.具體征地事項的補償和安置方案，應急預案；

　　9.行政許可、行政處罰、行政確認以及其他具體行政執法決定文書；

　　10.表彰獎勵、人事任免等處理決定；

　　11.成立領導小組或者議事機構的通知，講話材料，商洽性工作函，詢問答復函，請求批準答復函；

　　12.對周期性工作作出要求，內容涉及行政管理相對人權利義務，但對具體的行政管理相對人不具有反復適用性的文件；

　　13.行政機關與文件涉及主體之間權利義務關系并非基于行政管理關系產生的文件；

　　14.涉密文件；

　　15.其他不屬于規范性文件的情形。

　　（三）規范性文件監督管理

　　市政府辦公室按照國家公文處理相關規定，負責我市市政府規范性文件處理工作，并對下級行政機關的規范性文件處理工作進行業務指導和督促檢查。

　　市司法局負責我市規范性文件的合法性審核工作，并在市政府領導下，具體承擔全市規范性文件監督工作。

　　（四）規范性文件制定主體

　　有權制定規范性文件的主體為行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。

　　除法律、法規另有規定外，行政機關的議事協調機構、臨時機構和內設機構不得以自己名義制定規范性文件，行業協會等社會組織不得以自己名義制定涉及管理公共事務的規范性文件。

　　（五）有下列情形之一的，可以制定規范性文件：

　　1.法律、法規、規章和上級文件對某一方面的行政工作尚未作出明確規定的;

　　2.法律、法規、規章和上級文件對某一方面的行政工作雖有規定但規定不具體、需要進一步細化的;

　　3.法律、法規、規章和上級文件授權制定規范性文件的。

　　（六）規范性文件不得設定的事項

　　規范性文件不得設定行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政檢查、證明事項以及其他應當由法律、法規、規章設定或者上級機關規定的事項。

　　（七）規范性文件名稱規范

　　規范性文件的名稱根據其具體內容確定，可以使用“決定”“命令”“規定”“辦法”“通知”“公告”“規則”“細則”“規范”“意見”或者“通告”等，但不得使用“法”“條例”。

　　政府規范性文件的標題應當冠以本行政區域名稱，部門規范性文件的標題應當冠以制定機關名稱。

　　二、規范性文件的制定

　　（一）立項

　　1.立項申請。市政府所屬部門認為需要由市政府制定規范性文件的，應當向市政府報請立項。報送市政府制定規范性文件的立項申請，應當包括規范性文件的名稱、制定規范性文件的必要性、所要解決的主要問題、擬確立的主要內容以及制定依據、發布機關、送審時間等。

　　2.立項計劃。

　　（1）市政府規范性文件。市司法局于每年第四季度印發下一年度擬制定政府規范性文件的通知，市政府所屬部門應當根據需要提出報請市政府制定規范性文件的立項申請。市司法局應當對報送市政府制定規范性文件的立項申請進行匯總研究，并于下一年第一季度內擬訂市政府年度規范性文件制定計劃，經市政府常務會議審定后以市政府辦公室文件下發，有關部門應當認真組織實施，市政府辦公室會同市司法局負責監督執行。

　　市政府年度規范性文件制定計劃應當明確規范性文件的名稱、起草單位、完成時間等。列入年度計劃的市政府規范性文件，起草單位應在規定時間內完成起草工作。因特殊情況需要延期報送或者不再需要制定規范性文件的，起草單位應當向市政府書面說明原因，并抄送市司法局。對未列入年度計劃，因特殊情況需制定、發布規范性文件的，起草單位應當向市政府書面說明理由，并由市政府領導簽批同意。年度計劃可以根據實際情況予以調整。

　　（2）部門規范性文件、鎮（鄉）政府規范性文件的年度計劃由本機關制定并公布。

　　（二）起草

　　1.論證與評估。起草單位應當對規范性文件制定的必要性、可行性、合法性、合理性進行論證，并對擬規定行政措施的預期效果和影響進行評估，形成書面評估論證報告。論證與評估情況和結論應當在起草說明中載明。

　　2.征求意見。

　　（1）行政系統內征求意見。規范性文件涉及其他行政機關的職責或者與其他行政機關關系密切的，起草單位應當充分征求相關行政機關的意見。存在意見分歧的，起草單位應當主動協調，經協調不能取得一致意見的，起草單位應當在報送規范性文件草案時說明情況和理由。

　　除內容涉及市司法局職責外，規范性文件起草過程中，一般不宜將市司法局作為被征求意見單位。不涉及市司法局職責的文件向市司法局征求意見的，市司法局可以退回征求意見單位，也可以不回復。

　　（2）公開征求意見。起草規范性文件，應當公開征求社會公眾的意見；但有下列情形之一的，經起草單位負責人書面同意，可以不公開征求意見：為應對和處置自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件的；經依法審查，公開征求意見可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的；起草過程依法需要保密的；法律、法規和規章另有規定的。

　　起草單位應當通過政府網站、政務新媒體或者新聞媒體等便于社會公眾知曉的途徑公開征求意見，并明確提出意見的方式和期限。一般情況下，公開征求意見期限不得少于7個工作日；制定與市場主體生產經營活動密切相關的規范性文件，公開征求意見的期限一般不少于30個自然日；屬于重大行政決策事項的規范性文件，公開征求意見一般不少于30個自然日，因情況緊急等原因需要縮短期限的，公開征求意見時應當予以說明。法律、法規或者規章對公開征求意見另有規定的，從其規定。

　　市政府及部門、鎮（鄉）政府規范性文件統一由市政府辦公室在連州市人民政府門戶網站集中公開征求意見。公開征求意見時需提供線上及線下意見征集渠道，并附上規范性文件草案及其政策解讀文件。意見征集結束后，應當及時公開意見反饋及采納情況。

　　（3）涉及行業管理、市場主體生產經營活動的規范性文件專門聽取意見。起草規范行業管理事項、與市場主體生產經營活動密切相關的規范性文件過程中，應當聽取市場主體、行業協會商會的意見；且行業管理范圍具有明顯局限性、管理對象較為穩定的，通過座談會或者書面征求意見等方式征求行業協會及代表性企業的意見。

　　聽取意見的方式應當多樣化，充分利用網絡、報紙等新聞媒體以及“兩微一端”等媒介，同時根據實際情況，采取召開聽證會、座談會、論證會、問卷調查、書面發函、實地走訪等方式聽取意見，確保實效。

　　3.公平競爭審查。制定市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規范性文件，應當按照《公平競爭審查條例》的有關規定進行公平競爭審查，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。各單位應當建立健全自我審查機制，明確責任機構和審查程序。

　　部門規范性文件和鎮（鄉）政府規范性文件由起草單位在起草階段開展公平競爭審查。擬由多個單位聯合印發的部門規范性文件，由牽頭起草單位在起草階段開展公平競爭審查。

　　市政府規范性文件由市市場監督管理部門會同起草單位在起草階段開展公平競爭審查。起草單位應當開展初審，并將規范性文件草案和初審意見等材料送市市場監督管理部門審查。

　　4.其他程序。規范性文件所規定的事項依法依規需履行聽證、專家論證、風險評估等程序的，按國家、省、清遠市有關規定執行。

　　（三）合法性審核與審查

　　1.內部法制審核。規范性文件起草完成后，應當由起草單位內部負責法制工作的機構（以下簡稱內部法制機構）進行合法性審核。規范性文件聯合起草的，牽頭單位外的其他單位的內部法制機構原則上應當對其單位職責范圍內的內容合法性提出意見。特殊情況下，起草單位未完全采納其他單位合法性審核意見的，應當在提請部門辦公會議審議和市司法局審查時專門說明理由和依據。

　　2.司法局合法性審核和審查。市政府規范性文件草案，起草單位提請政府審議前，應當報送市司法局審核（審查）。未經市司法局合法性審核（審查）或者經審核（審查）不合法的，不得提請政府審議。

　　部門規范性文件和鎮（鄉）政府規范性文件草案應當在集體審議后、發布前，報送市司法局審查。

　　市司法局應當自收到起草單位提交的規范性文件合法性審核（審查）的全部材料之日起15個工作日內完成審核（審查），并將審核（審查）意見書面通知起草單位。

　　市司法局對規范性文件的合法性進行審核（審查），發現存在明顯可行性或者適當性問題的，可以向起草單位提出建議。起草單位應當根據審核（審查）意見對規范性文件作出修改或者補充；對審核（審查）意見有異議的，起草單位可以自收到意見之日起10個工作日內提出異議及理由，與市司法局協商或者向市人民政府申請復核。

　　3.建立專家協助審核機制。規范性文件草案提交本部門內部法制機構進行審核前，可以由本單位法律顧問、公職律師或有關專家進行協助審核。但不得以法律顧問、公職律師或有關專家的意見代替內部法制審核意見。市司法局對規范性文件草案進行合法性審核（審查）時，可以征求政府法律顧問、本部門公職律師或有關專家意見。

　　（四）集體討論決定

　　1.部門審議決定。市政府規范性文件、部門規范性文件及鎮（鄉）政府規范性文件草案通過起草部門內部法制審核后，應當提交部門領導班子集體會議審議。審議通過后，方可將草案報送市司法局審核（審查）。

　　2.政府審議決定。市政府規范性文件經市司法局審核后，由起草部門報請市政府常務會議或者全體會議審議決定。原則上部門規范性文件由制定部門領導班子集體會議審議決定，但有關規定要求需經本級人民政府同意后以部門名義發布的部門規范性文件，起草部門須報請市政府同意。

　　（五）統一編號

　　規范性文件發布前應當統一登記、統一編號。編號采用黑體三號的文字格式標注在規范性文件首頁右上角。

　　市政府規范性文件在正式發文前由市政府辦公室統一編號。市政府規范性文件統一編號格式為：QYLZ+年份+序號，例如QYLZ2024001。

　　部門規范性文件通過合法性審查后，需在正式發文前向市司法局申請規范性文件統一編號。部門規范性文件統一編號格式為：LZBG+年份+序號，例如LZBG2024001。

　　鎮（鄉）政府規范性文件在正式發文前由鄉鎮政府辦公室統一編號。鎮（鄉）政府規范性文件統一編號格式為：XX鎮（鄉）規+年份+序號，例如連州鎮規2024001。

　　制定機關應當做好本部門規范性文件的統一登記工作。

　　（六）統一發布

　　市政府規范性文件應當由市政府主要負責人簽發，部門規范性文件、鎮（鄉）政府規范性文件應當由部門、鎮（鄉）政府主要負責人簽發。

　　1.發布載體。市政府規范性文件，由市政府辦公室在文件印發之日起5個工作日內在連州市人民政府網站規范性文件庫專欄上發布。部門規范性文件和鎮（鄉）政府規范性文件，由制定機關在文件印發之日起5個工作日內在本部門網站規范性文件庫專欄上發布

　　具備條件的，應當同時在政務新媒體和新聞媒體刊登規范性文件或者發布消息。

　　未在規定載體統一發布的規范性文件一律無效，不得作為行政管理的依據。

　　2.公開方式。規范性文件的公開方式是“主動公開”。

　　3.實施日期與有效期。規范性文件實施日期一般應與發布日期間隔30日以上，以便于規范性文件具體執行機構和群眾知曉。但因保障國家安全、重大公共利益的需要，或者發布后不立即實施將有礙規范性文件實施的，可以自發布之日起實施。

　　規范性文件一般應當規定有效期。規范性文件的有效期不得超過5年，暫行、試行的不得超過3年。有效期屆滿未按規定延期實施的，規范性文件自動失效。

　　4.政策解讀。所有規范性文件均應當進行政策解讀，起草單位在向市司法局報送規范性文件合法性審核（審查）時，應當一并報送政策解讀文本。市政府辦公室負責對政策解讀的審核，政策解讀文本依照政府信息公開工作有關規定公布。

　　三、其他特別程序規定

　　（一）規范性文件實施后評估

　　規范性文件規定有效期的，一般應當在有效期屆滿前6個月對實施情況進行評估；未規定有效期的，一般應當定期對實施情況進行評估，評估間隔期最長不得超過5年。

　　部門規范性文件、鎮（鄉）政府規范性由制定機關組織評估，市政府規范性文件一般由主要實施部門牽頭組織評估。

　　評估規范性文件，應當對其內容的合法性、合理性、協調性、可操作性及其實施效果進行綜合分析并形成報告，作為規范性文件修訂、廢止或者繼續實施的重要參考。

　　（二）規范性文件清理

　　制定機關應當根據法律、法規、規章和上級文件的調整情況以及上級機關要求，及時對規范性文件進行清理。

　　（三）規范性文件修改、廢止和延期實施。

　　規范性文件修改、廢止和延期實施的，按照《廣東省行政規范性文件管理規定》等的相關規定執行。

　　四、規范性文件備案監督

　　（一）市政府規范性文件

　　1.報備期限。起草單位應當自市政府規范性文件公布之日起5日內將備案材料徑送市司法局，由市司法局匯總審核備案材料后，依照有關規定報本級人民代表大會常務委員會以及清遠市人民政府備案。

　　2.報備材料。起草單位應當提交規范性文件正式文本、起草說明、制定依據、征求意見情況、合法性審核（審查）意見、統一發布等紙質備案材料一式五份徑送市司法局，并同時通過粵政易協同辦公平臺提交電子文本。備案報告由市司法局草擬后，報市政府審批。

　　（二）部門規范性文件、鎮（鄉）政府規范性文件

　　1.報備期限。部門規范性文件及鎮（鄉）政府規范性文件制定單位應當自規范性文件公布之日起5日內報連州市人民政府備案。

　　2.報備材料。起草單位應當提交備案報告、規范性文件正式文本、起草說明、制定依據、征求意見情況、合法性審核（審查）意見、統一發布等紙質備案材料一式一份徑送市司法局，并通過粵政易協同辦公平臺提交電子文本。

　　五、其他

　　本意見自發布之日起施行。以往我市有關規范性文件管理制度與本意見不一致的，以本意見為準。

連州市人民政府

2024年12月3日